作者：赵立辉
高校章程是现代大学制度的基础，是依法治校的重要依据，是推动高校改革发展的基本保障。近年来，我省以完善现代大学制度，建设高校治理制度高地为目标，写好“制定章程、配套制度、评估评价、修改完善”四部曲，持续用力，久久为功，推进高校章程与时俱进，制度机制不断创新，加快建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度。
制定章程：实现从无到有的跨越
2014年5月，我省在广泛征求各高校对章程建设的意见的基础上，制定下发了《山东省普通高等学校章程建设计划》。经过近两年的努力，到2015年底，全省102所公办普通高校完成章程制定与核准任务，实现了高校章程从无到有的跨越，高校进入了有章可循、依章办学的新时期。
在高校章程建设中突出高校与专家两个主体。一是在章程制定上突出高校主体作用。充分尊重并保障高校依法自主制定章程的权利，凡是法律、法规没有禁止高校实施的行为，在保障合理性与科学性的基础上，充分尊重高校的改革探索与实践，体现章程作为保护学校改革成果与经验的基本作用。主管部门主要是进一步提高宏观指导的能力和水平，切实减少对高校具体事务的干预，着力做好章程核准和事后评估。二是在章程核准上突出专家主体作用。我省组建了100多人的高等学校章程评议专家库，由高校党政领导、章程建设牵头处室负责人、从事高等教育或法治方面研究或实践的专家、教授组成，突出专家的作用，充分尊重专家评议的意见，发挥专家在高校章程建设中的智力支持作用。在首批高校章程评议中，专家提出修改意见300多条，平均每校60多条，高校吸收采纳90%以上，使章程结构更加科学合理，表述更加规范准确，质量有了明显提高。
在章程内容上着重“三个下功夫”。在章程建设中，各高校充分借鉴国内外高校章程建设经验，结合自身实际，深入研究，制定出符合学校实际与改革发展要求的高水平、有特色的章程。一是在完善内部治理结构上下功夫。改革创新学校内部治理结构和组织框架，优化学校内部关系，提高组织效率。二是在个性特色上下功夫。尊重学校的历史传统，深入挖掘本校治理结构、人才培养、学科专业、科学研究等特色点，通过章程彰显、保护学校办学特色。三是在可操作性上下功夫。细化法律法规有关高等教育和高校管理的规定，在领导体制、运行机制、治理模式以及决策程序等方面规定明确权力边界和运行规则。
配套制度：健全章程为核心的制度体系
2016年以来，我省在全面完成公办高校章程建设任务的基础上，以推进章程的执行与落实为重点，完善以高校章程为核心的配套制度体系，建立健全与高校章程相配套的管理制度，形成一整套学校管理与办学活动的基本规范，使学校各项工作有据可依、有章可循。
制定指导目录，提高制度的精准度。下发《山东省高等学校章程配套制度指导目录》，推动高校以章程为统领，制定并完善各项管理制度，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系。明确制定和完善了党委会、校长办公会、学术委员会、理事会、教代会、学生管理、人事管理、财务管理、信息公开等21项基本制度，并在学校网站设立章程及配套制度专栏公开发布。
细化规定要求，提高制度的执行力。出台了《山东省委办公厅省政府办公厅关于推进高等教育综合改革的意见》，对完善高校治理结构、细化制度规定提出了明确要求。如为坚持和完善党委领导下的校长负责制，落实集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定等原则，《意见》规定，高校党委（常委）会原则上每月不少于2次，校长办公会每周不少于1次，会议必须有书面记录，实行定期报告和检查制度。为充分发挥理事会的作用，《意见》要求高校健全与理事会成员之间的协商、合作机制，理事会每年至少召开1次全体会议，也可召开专题会议，或者设立若干专门小组负责相关具体事务。
完善制定程序，提高制度的规范性。制定关系师生权益的重要管理制度，要遵循民主、公开的程序，广泛征求校内外利益相关方的意见，实施前要经过适当的公示程序和期限，未经公示的，不得施行。重大问题要采取听证方式听取意见，并以适当方式反馈意见采纳情况，保证师生的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分尊重。学校各项规章制度要符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要设定义务，不得违反法定程序。建立规范性文件审查机制，推进专门机构进行合法性审查，未经审查或者审查不通过的，不得印发实施。
评估评价：推动章程执行与落实
2017年，山东省教育科学研究院组织专家对全省高校章程的执行与落实情况进行第三方评估。专家组采取核查学校网站、发放网络问卷、进入学校访谈调研以及文件调阅等方式，围绕高校章程的师生知晓度、配套制度建设以及章程执行的特点与问题，进行了较为系统的评估分析，形成被评估高校的“大学章程执行与落实情况的评估报告”，并反馈给被评估学校。
一是配套制度建设工作进展明显。各高校全面开展了章程配套制度建设工作，“21项配套制度”基本建立健全，并通过校园网公布，初步形成以章程为核心、以具体制度为配套的现代大学制度体系。二是师生民主参与和民主监督机制进一步完善。84%的高校建立了教职工代表大会制度，2017年召开教职工代表大会的高校达92%；87%的高校召开了全校学生代表大会，学生参与学校管理的权利得到了进一步保障；74%的学校制定了学生代表大会的实施办法，促进了学生代表大会的规范运转。三是师生权益保护机制进一步健全。各高校建立了维护师生员工权益的相关机构，58%的高校出台了专门的《教师申诉办法》，89%的高校出台了专门的《学生申诉办法》。
修改完善：推进章程与时俱进
进入新时代，山东省教育厅强化政治担当，提高政治站位，在深入调研、征求高校意见的基础上，2019年下发了《关于推进第一轮高等学校章程修改工作的通知》，全面推进章程修订工作。
把握正确方向，明确修改内容。一是全面落实新时代新要求。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的全面领导，进一步健全党对高校全面领导的具体制度规定，落实全面从严治党要求；明确办学方向和人才培养目标，坚持社会主义办学方向，坚持立德树人，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人；坚持价值引领，将社会主义核心价值观融入章程建设全过程。二是全面落实高等教育领域“放管服”改革要求。将近年来中央、省关于高等教育“放管服”改革的措施、成果载入章程，明确高校可自主确定党政管理机构等内设机构设置方案、自主制订教师职称评审办法以及按规定自主处置国有资产等各项自主权，并建立健全依法履行自主权的制度规定。三是完善高校内部治理体系。明确学校各党政职能部门、学院及其他独立建制的教科研单位直属单位等机构的相关权责，完善学校运行制度体系。扩大民主参与，落实好学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、校理事会等机构的职责。建立健全章程监督体制与机制，建立章程执行的监督机制和纠错机制，确保章程的严肃性。四是全面总结提炼本校办学特色。落实高等教育特色发展、分类管理的基本要求，通过修改章程将学校改革和发展的成果、经验固化下来，形成学校长期稳定的制度和传统，为进一步深化高等教育改革发展增加有效制度供给。
坚持依法治校，严格修改程序。一是固化修改标准。坚持对章程做部分修改、不做大改，突出重点，形成亮点；对不成熟、有争议、有待进一步研究的不作修改；可改可不改，可以通过配套制度加以规定的，原则上不作修改，保持章程的连续性、稳定性、权威性。章程修改后，以章程修正案的形式体现。二是细化修改指南。精心制作示范文本，对章程修改的共性内容进行规范、提供遵循，便于高校明确标准、提高效率。尊重高校主体地位，根据学校实际自主选择修改批次。三是严格修改程序。按照经核准发布的本校章程有关修改程序规定启动修改工作，并切实履行规定的各项程序。目前，已有40多所高校完成校内修改程序后，申请核准。按照计划，所有高校章程修改工作将于2020年全部完成。章程的生命力在于实施，章程的权威也在于实施。我们将持续用力推进章程建设，让章程与时俱进、不断完善，提高章程的实施度、执行力，让章程活起来、动起来、用起来，使章程成为学校治理的基本依据，成为师生员工的基本遵循。
（作者系山东省教育厅政策法规处处长）
刊于《教育家》杂志2020年3月刊 总第216期
