日前，教育部部长陈宝生作了关于学前教育事业改革和发展情况的报告。他透露，目前教育部正在组织力量对《学前教育法（草案）》进行修改与完善，并拟列入国务院2020年立法计划。陈宝生指出，草案将坚持问题导向， 聚焦学前教育事业的属性地位、各级政府和有关部门的责任、体制机制的保障、违法违规办园行为的惩治等问题，并着力破解长期制约学前教育改革发展的瓶颈与难题。

学前教育法立法，作为业界的一种强烈呼声，长期以来活跃在人们的视野中。随着普惠性学前教育资源需求的扩大，努力构建学前教育公共服务体系就显得尤为迫切。学前教育事业涉及一代人的成长，不仅关系到城镇化建设的进程，更与国家和社会的期待密切相连。如何通过立法为学前教育的健康与可持续发展保驾护航？政府在学前教育的发展过程中应承担怎样的责任？符合幼儿教育规律的学前教育本质又是什么？针对相关问题，记者采访了华东师范大学教育学部教育学系教授、教育部人文社会科学重点研究基地基础教育改革与发展研究所研究员吴遵民。

《教育家》：学前教育面临的发展挑战有哪些？

吴遵民：学前教育是关于从两岁到入小学前这样一个阶段的托幼教育。近年来，伴随着国民收入的提高和经济条件的极大改善，人们对学前教育亦赋予了高度的关注与重视。从国家层面来看，把学前教育定义为“人的终身学习的开端”，并且明确指出它是国民教育体系的重要组成部分，并关系亿万儿童的成长。这样一种定位充分展示了党和政府对学前教育的高度重视。

在近期出台的中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中，亦把学前教育明确规定为一项重要的社会公益事业、 一项重大的民生工程，而办好学前教育则是贯彻党的十九大精神的重要决策，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业的未来。对于学前教育，党和政府给予了如此高的期待，可谓前所未有。

在学前教育受到了如此高度重视的同时，国内学前教育的发展在近年来也出现了一些问题，甚至面临着诸多的困难与挑战。比如大中城市学前教育的资源不足、发展不平衡，合格的学前教育教师数量不足，民众所期待的具有公益性、普惠性及学前性的幼儿园还未能完全覆盖。如据《2018年全国教育事业发展统计公报》显示，当年全国共有幼儿园26.67万所，学前教育入园幼儿1863.91万人，在园幼儿4656.42万人。其中，民办幼儿园16.58万所，比上年增加5407所，占全国比例的62.16%。公办园和民办园数量的占比状况导致了学前教育公益性和普惠性原则遭到了部分举办者的漠视，而“入园难”“入园贵”问题也长期得不到妥善解决。无疑，要解决以上问题，就首先需要从国家顶层设计的层面，也就是通过学前教育法的制定去给予切实的解决。

《教育家》：学前教育立法已经推动了将近 30 年，制约立法的瓶颈在何处？

吴遵民：我国在学前、学校和校外（社区教育或社会教育）三个非常重要的实体教育领域都还没有立法。当前，我国对学前教育进行规范主要是依据《幼儿园管理条例》以及《幼儿园工作规程》，其分别制定于 1989 年和 1996 年，后者于2016年进行了修订。两个文件均对加强幼儿园的管理，提高保育和教育质量，促进幼儿教育事业的发展起到了重要作用。但总体来说，其仍局限于幼儿园办学的具体规范，对学前教育的整体发展依然缺乏顶层设计与精细规划，尤其对学前教育发展过程中呈现出的时代特征与社会需求尚不能给予充分满足。

我国的一些地方政府率先开展了学前教育立法的探索与实践，其在立法方面的经验值得借鉴。纵观各地方条例制定的具体内容，其突出的特征就是对学前教育的性质和地位给予了确认，不过这本应该由更上位的“单行法”，即由国家制定《学前教育法》并予以明确才符合法律规范。这也从一个侧面显示了国家层面的立法进程亟待加快。

就学前教育法的制定而言，虽然早在30年前就已经被提出，但30年来仍然停留在口头或者文件推动的状态，无法出台。究其缘由，我认为又大致有以下几个方面的原因。

一是民营化、企业化、集团化的运作模式，使得学前教育立法边界模糊。由于民间资本大量进入学前教育领域，导致了幼儿园公益性弱化，营利性得到增强。因此如何区分公、民不同特质的幼儿园在学前教育发展中的作用与功能，尤其是如何界定与协调《民办教育促进法》中涉及营利性幼儿园的具体条款，以及又如何保证幼儿园的公益性与普惠性原则得以有效落实，这些都是立法首先需要解决的难题。

二是幼儿园办学主体和投入机制的变化以及地方之间经济文化发展水平的差异，导致制定一部具有有效性和普适性法律的困难。比如有一些地方政府对于学前教育采取少投入甚至不投入，或者企业改制的方法，也对立法产生了冲击与影响。

三是对学前教育的科学定位众说纷纭。比如学界有建议把学前教育纳入义务教育的范畴，那么如何区分幼儿与学龄期儿童的不同，也引发了学前教育立法的困惑。

《教育家》：当前的学前教育实践中出现了一些偏离幼儿教育本质的功利化倾向，立法层面应该如何助其回归？

吴遵民：就立法来看，大致需要明确规范以下问题。第一，必须明确幼儿园的幼儿尚不具备学习小学知识和技能的前提条件，幼儿教育更多的是以健康为主、游戏为主，其与小学教育具有本质区别。第二，需要再次强调小学教育实行“零起点”入学的原则，这样才可能杜绝幼儿教育的“小学化”与“抢跑道”等一系列怪现象的出现。第三，幼儿教育设施不是越豪华、越奢侈就越好。我们应该在立法中明确规范幼儿园的设施基准，也就是要具体规定一所合格幼儿园的软硬件的基本底线。这对于抑制奢靡之风，健康和健全发展幼儿教育都具有重要的意义和作用。

《教育家》：从实践层面来说，学前教育立法迫切需要解决的问题有哪些？

吴遵民：第一，要从立法的高度去强调，学前教育要以公办为主的原则，要严守公平、公正与公益的立场。第二，要强调学前教育的幼儿特征，我们可以把学前教育理解为学校教育的前缀，但绝不是学校教育的附庸。第三，要从立法的高度去明确学前教育的本质属性，就是保护幼儿的身心健康、促进幼儿愉快健康的成长，这应该成为幼儿教育的主要目标。同时应该贯彻以游戏活动为主，行为习惯养成为核心的幼儿教育原则，回归幼儿教育的本源。

《教育家》：从国外学前教育法的实施情况，我们可以获得哪些有益的经验？

吴遵民：目前包括美国、英国、法国、日本、巴西、瑞典、匈牙利等国都已经制定了学前教育法和相关条例，或者在相关法律中对学前教育的普及作出了具体的规定。我们可以看到这些国家对学前教育的性质均有着非常明确的定义。比如美国在《2000年教育目标法》第一条就明确规定，所有的美国儿童都要接受良好的学前教育；英国也专门制定了《儿童法案》。这些国家的立法提高了学前教育的地位，提供了确立其强制性与权威性的立法保障，对在求解普及推进过程中可能出现的现实问题也具有法律的权威推动与引领作用。